Lackmustest für die Europäische Union?
Die Coronakrise stellt die europäische Union vor eine existenzielle Frage: Braucht man Sie, um die Folgen der Pandemie zu meistern?
Von Dr. Markus Vogel, LLM. Eur., Mag. iur.
Das Der Coronavirus hat Europa (und die ganze Welt) lahm gelegt und ist zum Mono-thema der Europäischen Union geworden. In den Hintergrund sind all die Themen gerückt, die bis dahin die Agenda der Europäischen Union bestimmt haben: etwa die Verhandlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen der EU ab 2021, oder das künftige Verhältnis zu Großbritannien oder die neue EU-Kommission, die sich ein Arbeitsprogramm vorgenommen hat, das Europa voranbringen soll. Nicht zu vergessen seien auch das Mammutvorhaben europäischer Green Deal und die Digitalisierungsagenda, die Turbulenzen an der EU-Außengrenze zur Türkei mit ihren Querelen um die Zukunft des Flüchtlingsdeals und dem Aufbruch vieler Migranten in Richtung EU.
Europas Agenda wird derzeit nicht von rein europapolitischen Themen bestimmt, so dringlich und wichtig sie auch sind. Paradoxerweise konnte sich das Coronavirus vor allem aufgrund europäischer Errungenschaften - dem grenzfreien Personenverkehr - rasant über den gesamten Kontinent verbreiten. Makabre Ironie: Bei der Verbreitung des Virus in Europa hat Europa gut funktioniert.
Eben noch undenkbar, jetzt möglich
Als das Virus über die Grenzen griff, Land für Land „einnahm“ und der Kampf gegen seine Ausbreitung zum alles dominierenden Politikum wurde, war von der Europäischen Union zunächst wenig zu hören - auch nicht von der neuen Kommissionspräsidentin. Die Mitgliedstaaten begannen, jeweils für sich, mit nationalen Maßnahmen und riegelten zunächst die Grenzen ab. Viele verhängten kurz danach Ausgangssperren; alle verordneten weitreichende Einschränkungen für das öffentliche Leben. Fast hatte man den Eindruckals würden die Staaten sich mit solchen Maßnahmen gegenseitig überbieten.
Plötzlich waren sie da: die nie zuvor erlebten Einschnitte für Millionen Menschen, die auf den freien Grenzverkehr zählen und gezählt haben: Grenzgänger, Erntehelfer, Bauarbeiter und Pflegekräfte, Erasmus-Studenten und natürlich Touristen und Reisende. Es kam zu eindrucksvollen Bildern an den Grenzregionen, als selbstverständlich Geglaubtes wurde in der Wahrnehmung plötzlich zum Relikt der Vergangenheit. In Ungarn gehen die Notverordnungen so weit, dass dort die Aushebelung der Demokratie zu befürchten ist.
Inzwischen ist die Eindämmung der Pandemie und die Bekämpfung der Krise ein europäisches Thema. Die Debatte um die Solidarität in der EU ist in der Welt. Von der Debatte um die Solidarität - bei der es ja um das Agieren der Mitgliedstaaten geht - muss die ebenfalls entfachte Debatte um die Lösungskompetenz und das Funktionieren der EU getrennt werden.
Schicksalsfrage der EU
Sämtliche Debatten für die nähere Zukunft, auch die Zeit nach der Krise, werden davon beeinflusst sein, wie sich die EU in der Krise verhält und wie sich die Mitgliedstaaten in der Krise auf die EU besinnen. Es mag pathetisch klingen, aber Corona könnte zur Schicksalsfrage der Europäischen Union werden.
Die anfängliche Schockstarre auf EU Ebene wurde rasch überwunden. Die EU verfügt über viele Lösungsmöglichkeiten, die Schritt für Schritt zusammenwirken müssen und ineinander verzahnt sind. Und neben europapolitischen Forderungen und Appellen an gemeinsame Problembewältigungsstrategien laufen längst praktische Hilfen und Unterstützungen: Deutsche Bundesländer bieten Intensivbehandlungsbetten für Patienten aus Italien und Frankreich an. Selbst wenn sich dies in überschaubaren Dimensionen bewegt, bedeutet es: Hier funktioniert Europa konkret! Die Staaten helfen einander.
Die einzelnen EU-Institutionen sehen verschiedene Maßnahmen zur Bewältigung der pandemischen Krise vor:
Die Europäische Zentralbank hat am 18. März ein Pandemie-Notkaufprogramm (PEPP) mit einem Gesamtvolumen von 750 Milliarden Euro zum vorübergehenden Erwerb von Wertpapieren des privaten und öffentlichen Sektors beschlossen, um den wirtschaftlichen Auswirkungen der Verbreitung des Virus entgegenzuwirken. Zudem hat die Bankenaufsicht reagiert und Flexibilitäten in Bezug auf Kapital- und Liquiditätspuffer der Banken in Aussicht gestellt.
Am 17. März einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf ein vorübergehendes, in jedem Mitgliedstaat umzusetzendes Einreiseverbot in die Europäische Union für die Dauer von dreißig Tagen. Um gemeinsame europäische Wege aus der Krise ging es beim Videogipfel am 26. März; dort standen fünf Aspekte auf dem Plan: Eindämmung der Ausbreitung; medizinische Versorgung und Ausrüstung; Forschung, gerade was die Suche nach einem möglichen Impfstoff betrifft; wirtschaftliche Auswirkungen und Rückholung der Staatsbürger aus dem Ausland.
Prominent trat aber die Diskussion um ein gemeinsames Schuldeninstrument auf die Agenda. Hier macht - in Anlehnung an die seit der Weltfinanzkrise 2008 immer wieder ins Spiel gebrachte Idee der Euro-Bonds - das Schlagwort Corona-Bonds Furore. Frankreich unterstützt die Idee, die Regierungen von Deutschland, Österreich und den Niederlanden lehnen die Idee vehement ab. Im Gegenzug bevorzugt man dort, den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) aufzufüllen und zu aktivieren.
Solidarität oder Haftungsvergemeinschaftung?
Zwar wird auch in der Wissenschaft betont, dass es bei Corona-Bonds um ein einmaliges Kriseninstrument gehen solle und eben nicht wie bei den Euro-Bonds um eine neue Finanzarchitektur - der Europäische Stabilitätsmechanismus habe eine andere Funktion; er sei aus der Finanzkrise entstanden und solle Banken stabilisieren -, doch sieht die Bundesregierung die Gefahr einer neuen Umverteilung, die sich dann durch Präzedenzfälle verfestigt und perpetuiert. In Regierungskreisen heißt es: „Wir dürfen Solidarität nicht mit Haftungsvergemeinschaftung verwechseln“. Die Lösung im Europäischen Stabilitätsmechanismus zu suchen, habe den Vorteil, dass zum einen mit bestehenden Instrumenten schneller gehandelt werden könne, zum andern die Inanspruchnahme mit einzuhaltenden Regeln verbunden sei.
Auch das Thema Flexibilisierung des Stabilitäts- und Wachstumspakts unter Nutzung der Ausweichklausel wurde im Rat diskutiert: Die Pandemie sei als außergewöhnliches Ereignis zu werten, das sich der Kontrolle der Regierung entzieht. Dies ist auch die Haltung der Europäischen Kommission.
Ende März begannen die Diskussionen über Corona-Bonds, zunächst im Europäischen Rat für Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN), dann in der Europa-Gruppe. Ende April einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf einem Videogipfel auf den Aufbau eines Fonds für den Wiederaufbau der europäischen Wirtschaft. Aus ihm soll das Geld für Konjunkturprogramme fließen, um den Neustart der europäischen Wirtschaft nach der Coronakrise zu stützen. Dieser Recovery-Fonds soll an den künftigen siebenjährigen Haushalt der Europäischen Union angedockt werden.
Daneben haben verschiedene andere Ratsformationen getagt und sich auf Lösungsmöglichkeiten in ihren Zuständigkeitsbereichen verständigt, so die Rückholung von EU-Bürgern, verteidigungspolitische, justizielle Auswirkungen, usw.
Was die Europäische Kommission gegen die Krise tut
Was die Europäische Kommission betrifft, hat deren Präsidentin Ursula von der Leyen langfristig einen Marshall-Plan für Europa vorgeschlagen, der massive Investitionen für die kommenden Jahre vorsieht. Die bisher unternommenen Maßnahmen und Lösungsvorschläge müssen sich darunter einreihen. Außerdem will sich die Kommission auf die Koordinierung einer Exitstrategie der EU zu den Maßnahmen auf mitgliedsstaatlicher Ebene konzentrieren: Nach dem Krisenmanagement muss eine stufenweise Lockerung mit dem Ziel einer Rückkehr zur Normalität folgen. Dazu bedarf es eines Rückkehrplans.
Die bisherigen Maßnahmen bzw. Vorschläge der Europäischen Kommission:
- Vorschlag der Flexibilisierung des Stabilitäts- und Wachstumspakts;
- 37 Millionen Euro aus EU-Strukturfonds, um Maßnahmen in der Coronapandemie zu finanzieren (das bedeutet: Kein zusätzliches Geld, sondern Vorziehen bereits bewilligter Mittel);
- Verlängerung von Fristen für landwirtschaftliche Direktzahlungen;
- Zusammen mit der Europäischen Investitionsbank: Finanzierungsinitiative für Landwirtschaft und Bioökonomie per Programmdarlehen in Höhe von siebenhundert Millionen Euro;
- Verbesserung bestehender Vorgaben zur Erleichterung dringender Maßnahmen: z.B. eine sechsmonatige Zoll- und Mehrwertsteuerbefreiung der Einfuhr von medizinischer Ausrüstung aus Staaten, die nicht der Europäischen Union angehören;
- Beschluss zur Billigung mitgliedsstaatlicher Beihilfen in Reaktion auf COVID-19;
- Bessere praktische Koordinierung der Mehrwertsteuer im innergemeinschaftlichen Waren- und Dienstleistungsverkehr;
- demnächst: Leitlinien zur grenzüberschreitenden Patientenbehandlung;
- Vorgehen gegen Fake-News zu Corona auf Onlineplattformen;
- Freigabe von einer Milliarde Euro aus dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen (EFSI), die als Garantie für den Europäischen Investitionsfonds dienen sollen, um hunderttausend von der Corona-Pandemie betroffenen kleinen und mittleren Unternehmen Liquidität zur Verfügung zu stellen (Hoffnung, dass dadurch acht Milliarden Euro mobilisiert werden können).
Hingewiesen sei noch auf die Legislativmaßname eines Verordnungs-Vorschlags der Europäischen Union für ein Instrument zur vorübergehenden Unterstützung bei der Minderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in Ausnahmesituationen (SURE) - kurz: Regelungen zur Kurzarbeit. Dieses mit hundert Milliarden Euro ausgestattete Solidaritätsinstrument zur Sicherung der Einkommen von Arbeitskräften soll keinen Vorgriff auf die Planungen für die europäische Arbeitslosenrückversicherung darstellen.
Daneben kündigt die Kommission an, ihren Vorschlag eines mehrjährigen Finanzrahmens im Lichte der Pandemie zu aktualisieren. Sämtliche Ausgabeposten müssten vor dem Hintergrund der Coronakrise neu bewertet werden.
Rolle von Europa - Potenziale und Grenzen
Die EU steht zwar vor großen Herausforderungen, geht die Dinge aber entschieden und beherzt an. Die Frage ist, welche Rolle die EU-Institutionen bei der Krisenbewältigung spielen sollen. Denn unser Europa ist nicht nur das Europa der EU-Institutionen, sondern vor allem ein Staatenverbund, ein europäisches Miteinander von Nationalstaaten, die aus gutem Grund auch sehr unterschiedlich sind und bleiben dürfen.
Wir haben kein zentralistisches Europa. Die Rolle der Nationen ist weiterhin bedeutend: Denn zunächst richten die Menschen ihre Erwartung auf die Problemlösungskompetenz ihrer eigenen Regierung. Erst im größeren Kontext kommt Europa dazu. Aber hier darf die europäische Idee nicht zu kurz kommen. Die Verpflichtung auf ein gemeinsames Europa gilt immer, in Zeiten der Krise wie in „normalen Zeiten“ - nicht bloß dann, wenn es gerade zu passen scheint. Einzelne Staaten dürfen das nicht in Frage stellen und weder nur dann nach Europa rufen, wenn das in der Krise passend erscheint, noch die europäische Solidarität vergessen, wenn es unbequem ist und vermeintlich zu große Anstrengungen verlangt.
Die Mitgliedsstaaten können - gern auch jeder für sich nach eigenen Vorstellungen – zur Pandemiebegrenzung tätig werden. Allerdings darf sich deren Handeln nicht gegen die Europäische Union und ihre Prinzipien richten: Die Mitgliedsstaaten dürfen bei ihrem Tun Europa nicht vergessen, schon gar nicht europäische Werte. Das, was die Europäische Union verspricht, muss auch gehalten werden.
Nicht nur die EU ist Krisenmanager
Deshalb muss nicht alles, was ganz Europa betrifft, durch die Europäische Union gelöst werden. Für das Krisenmanagement sind die Nationalstaaten, die auf habituelle, strukturelle und kulturelle Unterschiede viel besser eingehen können, geeigneter als zentrale Behörden in Brüssel. Wir sehen, dass in Deutschland in Zeiten der Coronakrise wegen der unterschiedlichen Maßnahmen von vielen Seiten auch der Föderalismus in Frage gestellt wird, aber meines Erachtens überwiegen gerade dort die Vorteile in Bezug auf Flexibilitäten, die auch die regional unterschiedlichen Betroffenheiten berücksichtigen können.
Dort, wo die Mitgliedstaaten zuständig sind und am Hebel sitzen, muss es mehr und bessere Absprachen für gemeinsame Wege oder Koordinierung geben. Und in Bereichen, für die die EU zuständig ist, vor allem auf Feldern, wo die Nationalstaaten ihre Kompetenzen abgegeben haben - allem voran Außenhandel und Währung -, muss die EU ihre Kraft bestmöglich einsetzen. Es sollte selbstverständlich sein, dass sich die Mitgliedsstaaten im Rat einigen und nicht in Zänkereien verfangen.
Hierbei werden Rhetorik, Symbolik und Psychologie immer wichtiger. Allen Seiten ist eine gewisse Behutsamkeit abzuverlangen. Oft spielt es keine Rolle, wie sich das Kind nun nennt (Euro-Bonds, Corona-Bonds) – wichtig ist, was drinsteckt. Politischen Profit sollte aus dieser Krise niemand schlagen. Deshalb sollte, was den europäischen Geist angeht, immer durch beide Lungenflügel geatmet werden: also die Nationalstaaten im europäischen Geist handeln und die Europäische Union beherzt im Interesse der Mitgliedsländer agieren.
Jetzt zeigt sich der Wert vermeintlicher europäischer Selbstverständlichkeiten, etwa freier Grenzen. Darin liegt auch eine Chance für Europa. Misslingt das gemeinsame europäische Vorgehen angesichts von Differenzen im Rat, steht die EU als handlungsunfähig da. Insofern ist besonders das Gelingen einer Einigung auf finanzielle Handlungsinstrumente ein Lackmustest für die Europäische Union. Der Umgang der EU mit der Pandemiekrise wird Auswirkungen auf die Rolle der EU in der Welt haben. Machen es andere Staaten - USA, China oder Südkorea schlechter oder besser? Ebenso evident ist der Einfluss auf die Akzeptanz der EU in der Bevölkerung. Die geplante Zukunftsdebatte mit den Bürgerinnen und Bürgern wird im Lichte der Pandemiebewältigung geführt werden. Die Menschen werden anhand der Erfahrungen mit Corona urteilen, ob und wo aus ihrer Sicht Europa funktioniert oder nicht.
